Контроль бизнеса в россии

Защита прав бизнеса при проведении проверок. Дубль три

В настоящее время Минэкономразвития России готовит проект концепции федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре)»1

. В перспективе на ее основе должна быть построена совершенно новая система проверок организаций и индивидуальных предпринимателей. Заявленная причина подобных перемен — необходимость сократить административные издержки бизнеса в связи с чрезмерным давлением контролирующих органов. Напомним, что сейчас защита прав предпринимателей в ходе проведения государственными и муниципальными органами проверок обеспечивается требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (далее — закон № 294-ФЗ).

Среди экспертов инициатива Минэкономразвития России вызвала в целом положительную реакцию, большинство из них отмечают объективную потребность в пересмотре подхода к проверкам. Однако при этом ряд специалистов призывают досконально проработать концепцию и последующий законопроект, а также очень осторожно и поступательно подходить к внедрению новой системы. В противном случае существует вероятность увеличения административной и финансовой нагрузки на бизнес, снижения существующих гарантий и риск «перекоса» новой системы в пользу контролирующих органов.

На данный момент в России применяется плановый подход к проведению мероприятий по контролю. Проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года. При этом они включаются в планы проверок, которые публикуются на сайтах контролирующих органов, а сводный план всех проверок — на сайте Генеральной прокуратуры РФ (ст. 9 закона № 294-ФЗ).

При этом контролирующие органы уведомляют каждую организацию о предстоящей проверке. Кстати, в части определения сроков такого уведомления закон № 294-ФЗ содержит неконкретную формулировку: «уведомление должно быть направлено не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения» (ч. 12 ст. 9 закона № 294-ФЗ). Сформулированное таким образом правило позволяет проверяющим сообщить организации о проверке даже накануне — и это будет в рамках закона.

  • причинения или возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
  • нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
  • истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения.

По данным Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Бориса Титова, в 2013 году проведено 2 млн 760 тыс. проверок. При этом почти половина из них являются внеплановыми. Иными словами мера, которая должна быть исключительной и при этом лишает предпринимателя части гарантий защиты их прав, фактически превратилась в повседневную норму. При этом бизнес-омбудсмен отмечает, что эффективность внеплановых проверок крайне низкая: нарушения обнаруживаются в 37% случаев (для плановых проверок этот показатель составляет 59%).

Данная ситуация порождает определенную путаницу, прежде всего для представителей малого и среднего бизнеса, которые не всегда понимают, почему одни виды проверок регулируются законом № 294-ФЗ, а другие — нет. Это обстоятельство так и не позволило к настоящему моменту создать в России по-настоящему единую систему государственного и муниципального контроля.

Кроме того, недопустимо высокими являются административные барьеры, препятствующие ведению предпринимательской деятельности (в частности, излишнее количество требований, предъявляемых контролирующими органами) и издержки бизнеса от проверок. В этом с министерством солидарен и Борис Титов: «Сегодня контрольно-надзорный аппарат явно избыточен по отношению к бизнесу. У нас бизнеса скоро станет меньше, чем контролирующих органов. Мы в этом смысле отличаемся от других стран, развивающих свою рыночную экономику», — считает он.

Кроме того, нынешняя система государственного контроля существенно затрудняет организацию нового бизнеса. Многие люди отказываются от идеи стать предпринимателем, глядя на многочисленные и запутанные требования, которые зачастую сложно понять, не имея специальных знаний и образования. «У нас сегодня предприниматель не может быть просто человеком без высшего образования, желающим открыть мастерскую по ремонту часов. Мы сталкиваемся с ситуацией, когда человека штрафуют, а он не понимает, за что его штрафуют, он не может понять, какие требования к нему предъявляются », — поясняет Марина Блудян.

Основой новой системы государственного контроля должен стать так называемый риск-ориентированный подход. Интенсивность проверок будет зависеть от того, какие потенциальные угрозы присутствуют в деятельности организации либо индивидуального предпринимателя, какой вред они могут нанести и какова вероятность его причинения. Соответственно, чем больше риски — тем чаще будут проводиться мероприятия по контролю.

  • Потенциальная опасность — случаи причинения вреда (дискретное состояние), негативные социальные последствия (непрерывное состояние);
  • Класс опасности (например, угроза жизни, тяжелый, средний или незначительный вред здоровью);
  • Вероятность причинения опасности;
  • Категории риска (высокий, средний, низкий риск).

Также планируется отменить уведомления о проведении плановых проверок или сохранить их только для субъектов с низкими категориями риска. Обязательно будет зафиксирована и некая стандартная частота проверок (какая, пока не известно). По мнению Минэкономразвития России, этот комплекс мер должен привести к сокращению количества проверок и повышению качества государственного и муниципального контроля.

Одновременно ставится задача переориентировать всю систему государственного контроля на достижение общественно значимых результатов. В частности, к таким результатам относятся снижение смертности, заболеваемости, уровня загрязнения, травматизма, пожаров, объема экономического ущерба и иных негативных факторов.

Кроме того, возникает вопрос о том, каким образом будут разрабатываться критерии рисков. В частности, Борис Титов высказывает опасения, что этим займутся исключительно сами контролирующие органы в своих интересах. В сочетании с отменой гарантий, предусмотренных действующей системой государственного и муниципального контроля, это может привести к значительному ущемлению прав предпринимателей.

Марина Блудян также поддерживает разработанную Минэкономразвития России концепцию и считает, что документ отражает консолидированное мнение бизнес-сообщества по вопросу реформирования системы государственного и муниципального контроля и надзора. По ее словам, введение риск-ориентированного подхода определенно улучшит ситуацию с проверками. «Я знаю, что сегодня люди боятся [нововведений — Ред.], но в данном случае риск-ориентированный подход очень сложно направить против бизнеса», — заверила она.

По мнению адвоката МКА «Князев и партнеры» Алексея Сердюка, в настоящее время объективная необходимость к введению риск-ориентированного подхода к проведению проверок отсутствует. Однако данный порядок при условии его детальной проработки, доступности и простоты в понимании, а также заблаговременном доведении до сведения бизнеса, может стать действительно полезным, поскольку концепция направлена в том числе и на снижение общего количества проверок. При этом он отмечает риск снижения гарантий защиты прав предпринимателей по сравнению с законом № 294-ФЗ, а также высказывает опасения по поводу излишней сложности новой системы.

Говоря о новой системе государственного и муниципального контроля, многие эксперты упоминают положительный опыт внедрения риск-ориентированного подхода к проверкам, организуемым МЧС России. В результате в текущем году министерство практически вывело предприятия малого и среднего бизнеса из сферы своей контрольно-надзорной деятельности в связи с небольшим уровнем рисков их деятельности и сконцентрировалось на крупных производственных предприятиях. Кроме того, МЧС России уже достаточно давно применяет такую форму подтверждения уровня пожарной опасности объекта, как декларация. Ее некоторые эксперты также видят в качестве разумной модели для новой системы государственного и муниципального контроля, ведь предпринимателям все равно придется подтверждать свое соответствие критериям риска.

При этом современные мировые тенденции в области государственного контроля таковы, что декларация считается более строгой формой подтверждения соответствия обязательным требованиям, чем получение разрешительной документации. В таком случае ответственность за нарушения полностью лежит на предпринимателе, который сам гарантирует соответствие своего объекта определенному уровню опасности. Также подобный подход стимулирует страхование предпринимателями своей ответственности и снижает уровень коррупции из-за отсутствия «разрешительной» составляющей.

При этом, скорее всего, появятся различные услуги по оформлению соответствующих деклараций. «Если в стране в результате возникнет аудит безопасности, кроме пользы ничего в этом нет, для малых предприятий это вполне приемлемые деньги. Парикмахерская — это полчаса работы для грамотного аудитора, но в результате предприниматель знает, что у него все нормально и в нужном месте стоит огнетушитель, и государство знает, что ты осуществил самоконтроль и нечего к тебе приставать», — пояснила Марина Блудян.

По мнению общественного представителя бизнес-омбудсмена по вопросам защиты прав предпринимателей в сфере контрольно-надзорной деятельности Петра Слепченко, отдельные виды контроля, которые связаны с государственной безопасностью, основными статьями выполнения государственного бюджета, биологической безопасностью и ряд других, обоснованно не попадут в сферу регулирования закона, что соответствует мировой практике. Однако остальные виды контроля и надзора, по его мнению, должны регулироваться новым законом.

Еще одни недостаток, который присутствует и в действующем, и предыдущем законах о государственном контроле и надзоре — отсутствие блока об ответственности контролирующих органов и их должностных лиц за предъявление избыточных требований и другие нарушения прав проверяемых субъектов. В концепции такие положения также пока отсутствуют, за исключением положений об эффективности и результативности контроля.

***

Тот факт, что это будет уже третий закон, призванный защитить бизнес от проверок, также ставит под сомнение качество законотворческой деятельности и государственного управления в данной сфере. В связи с этим призывы бизнес-омбудсмена не торопиться с принятием документа и заняться его тщательной проработкой выглядят весьма обоснованными. На данный момент доработкой концепции занимается специальная рабочая группа из представителей Минэкономразвития России и бизнес-сообщества. По предварительным прогнозам, готовый законопроект может быть внесен в Правительство РФ до 1 января 2015 года.

Поделиться:
Нет комментариев

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Все поля обязательны для заполнения.